Dans le cadre du projet d'analyse du rôle des intervenants non étatiques dans l'édification de la sécurité humaine, le présent texte examine le rôle des groupes armés dans la protection des populations civiles, lors de conflits armés intérieurs. Il se penche sur la nécessité de choisir des stratégies efficaces en vue d'accroître la réceptivité et la conformité de groupes armés aux normes internationales. On y analyse divers facteurs ayant une incidence sur la réceptivité des groupes armés, notamment les enjeux militaires, politiques, économiques et culturels. On y expose aussi des stratégies visant l'expansion de la capacité des groupes armés pour la protection les civils, et des stratégies consistant à exercer des pressions sur les groupes armés.

Avant-propos

Le concept de la sécurité humaine, qui émerge à l'heure actuelle, représente une optique novatrice qui s'intéresse de manière globale aux sources d'insécurité qui touchent les humains à l'échelle de la planète. Dans cette optique, la sécurité de la personne ne se définit plus exclusivement comme se situant dans le domaine de l'État et comme conséquence de la sécurité étatique. Les origines des insécurités contemporaines sont diverses, et liées notamment à des facteurs sociaux, économiques, environnementaux et relatifs à la santé. De manière croissante, ces insécurités débordent des frontières des États et entraînent des conséquences à l'échelle mondiale.

L'expression « sécurité humaine », pour nouvelle qu'elle soit, s'appuie sur des idées élaborées au cours d'un siècle et demi, depuis la création du Comité international de la Croix-Rouge (CICR) en 1864 en passant par Déclaration universelle des droits de l'homme et les Conventions de Genève de 1949. La sécurité humaine utilise comme point de référence la sécurité des populations. Pour que les humains soient en sécurité, ils doivent vivre à l'abri de menaces persistantes, qu'elles soient ou non violentes, pesant sur leurs droits et leur sécurité. Dans cette optique, on s'intéresse à des menaces à la sécurité humaine souvent ignorées, issues de facteurs relevant de l'économie, de l'alimentation, de la santé et de l'environnement aussi bien que d'enjeux comme les drogues, le terrorisme, le crime organisé, les mines terrestres et la violence fondée sur le sexe. Cette approche ne propose pas une définition unifiée de ce qui fonde la sécurité humaine, mais vise plutôt à diversifier la conception de ce qui relève de la sécurité. Elle veut reconnaître les besoins des peuple en matière de sécurité, au même titre que les besoins des États, et cherche à minimiser les risques et à adopter des mesures préventives en vue de réduire les vulnérabilités humaines, et là où ces mesures échouent, à entreprendre des actions palliatives.

Les intervenants non étatiques, qu'il s'agisse de groupes armés, de corporations privées ou d'ONG, jouent un rôle capital dans la progression ou le recul du niveau de la sécurité humaine. Les mesures à prendre pour améliorer la sécurité humaine exigent souvent la participation de nombreux intervenants non étatiques, en particulier les ONG; c'est le cas, par exemple, du problème de répondre aux besoins des populations déplacées par les conflits, des pressions exercées en faveur de contrôles plus sévères sur le commerce des armes, ou du soutien à apporter aux gouvernements cherchant à préserver ou à remettre en état des environnements fragiles. La sécurité humaine peut servir de point de convergence aux intervenants tant étatiques que non étatiques qui veulent s'attaquer aux causes fondamentales de l'insécurité mondiale.

Dans le nouveau contexte mondial, les intervenants non étatiques sont particulièrement bien placés pour consolider la sécurité humaine, et parfois, dans le cas d'États déchus, ils peuvent être les seuls à être habilités à le faire. Au cours de conflits internes, les intervenants non étatiques bénéficient d'un accès plus immédiat aux communautés locales, et d'un plus important potentiel pour renforcer la capacité au niveau local, que les intervenants habituels. Les intervenants non étatiques jouent des rôles très divers au chapitre de la protection de la sécurité humaine : des organismes comme le CICR ou Oxfam agissent comme agences de dernier recours quand les gouvernements sont incapables de répondre aux besoins d'urgence; les ONG telles que la communauté religieuse italienne San Egidio facilitent les négociations entre belligérants, et des initiatives médiatique tentent de consolider la paix, comme c'est le cas de Radio Ijambo au Rwanda. La communauté Internet constitue un intervenant nouveau et inusité qui s'est engagé, pour ne nommer que cet exemple, dans la réunification des familles.(1) De tels intervenants opèrent en dehors des contraintes des mandats restrictifs de politique étrangère qui s'appliquent aux institutions étatiques, et jouissent d'un accès privilégié aux zones inaccessibles aux intervenants officiels. Ils peuvent, sans pour autant perdre leur crédibilité, entreprendre des pourparlers simultanés avec les différentes parties en cause. Ils peuvent s'adresser directement aux mouvements populaires, et travailler loin des regards politiques et publics. De plus, les intervenants non étatiques sont mieux à même de créer un réseau qui inclut les représentants de la société civile et de se concentrer avec eux sur des approches à plus long terme. Ils sont moins passibles d'être accusés d'ingérence ou de violation du principe de la souveraineté des États. En bref, ces intervenants jouissent souvent d'une plus grande souplesse que les intervenants étatiques, surtout lors de situations de conflit intérieur.

Le rôle croissant joué par les intervenants non étatiques dans la protection de la sécurité humaine, lors de situations de conflit, présente cependant plusieurs problèmes. La multiplicité des intervenants « non officiels » peut rendre difficile la coordination des efforts et l'attribution de l'imputabilité. Les intervenants non étatiques peuvent également ne pas disposer de suffisamment d'influence politique ou de ressources pour arriver à leurs fins. Ils peuvent être insuffisamment renseignés ou conscients des enjeux, ce qui les rend susceptibles d'adopter dans un conflit des positions partisanes. De plus, on a avancé l'argument voulant qu'en privilégiant la société civile, ils privent l'État déjà en difficulté de ressources utiles.

Le terme « intervenants non étatiques » recouvre un grand nombre de types d'intervenants, qui jouent des rôles distincts au sein des sociétés aux prises avec des conflits. Parmi les intervenants non étatiques on peut citer les groupes armés, les ONG, les corporations, les institutions d'éducation, les donateurs privés, les organismes religieux, la communauté scientifique, les individus, les médias d'information, et, de plus en plus fréquemment, la communauté Internet. Les caractéristiques partagées qui les distinguent des intervenants étatiques relèvent de leur nature « non officielle », de leur plus grande flexibilité et, souvent, leur non-imputabilité en regard des lois nationales et internationales. Il est essentiel d'établir quelques distinctions strictes entres les divers types d'intervenants non étatiques.

On est déjà à même de constater le rôle critique que jouent les intervenants non étatiques dans divers domaines clés de la sécurité humaine, notamment le commerce illicite d'armes légères, le recrutements d'enfants-soldats et l'usage de mines terrestres. Le leadership exercé par des intervenants non étatiques dans la mise sur pied de la Cour pénale internationale comme dans la ratification du Traité d'Ottawa (qui interdit l'usage des mines antipersonnel) illustre bien la place qu'ils occupent sur l'échiquier. Il convient donc de chercher à mieux comprendre leur rôle et d'identifier des stratégies permettant de profiter pleinement de la contribution qu'ils peuvent apporter à l'élaboration et à la mise en vigueur de normes internationales.

Le présent texte s'intéresse aux groupes armés en tant qu'intervenants non étatiques engagés dans une action violente. Il traite spécifiquement du rôle et de la responsabilité des groupes armés au chapitre de la mise en vigueur de normes internationales humanitaires et de droits de la personne lors de conflits armés intérieurs. Si nous nous limitons ici à l'examen de ce type particulier d'intervenant non étatique et à ces circonstances particulières, c'est pour tenter d'illustre les exigences et les avantages d'élaborer une stratégie en vue de traiter avec des intervenants non étatiques dans les questions relevant de la sécurité humaine. Nous espérons que cette initiative donnera lieu à d'autres tentatives visant à élaborer de nouvelles stratégies en vue de traiter avec tous les types d'intervenants non étatiques dans les questions relatives à la sécurité humaine.

Dans un premier temps, ce texte examine des stratégies visant à engager les groupes armés à observer le droit humanitaire, ce qui contribuerait de manière significative au niveau de sécurité humaine parmi la population mise à risque. Nous examinons ensuite la complexité et la diversité des groupes armés, et le flou qui entoure les intervenants non étatiques dans le droit international, et nous analysons les perspectives et les difficultés qui se présentent quand on traite avec les groupes armés au sujet des normes humanitaires et des normes en matière de droits de la personne. Enfin, nous examinons les principales stratégies en vue de rallier l'adhésion des groupes armés à la mise en vigueur de normes internationales.

Les groupes armés dans les conflits armés intérieurs

Le conflit armé intérieur constitue aujourd'hui l'une des menaces les plus dramatiques à la sécurité humaine. Pour la seule année 1998, des conflits violents ont éclaté dans au moins 25 pays. De ce nombre, 23 étaient des conflits internes comportant au moins un groupe armé non étatique. (2) Les conflits internes sont le plus souvent caractérisés par la violation à grande échelle des droits humanitaires et des droits de la personne par les groupes armés, les mouvements rebelles et les milices privées. (3) La prolifération des armements, en particulier des armes légères et des mines terrestres, et l'érosion du contrôle étatique, font augmenter les menaces à la sécurité humaine en raison, d'une part, du fait que les individus deviennent cibles de violence, et d'autre part, du fait du crime organisé et de la violence arbitraire qui voient le jour dans ces conditions chaotiques. Les groupes armés ne sont certes pas responsables de l'entier de la violence commise contre les civils, mais leur présence au sein des populations civiles contribue certainement à rendre floue toute distinction entre combattants et non-combattants, distinction qui fonde le principe de la protection humanitaire. Dans un tel contexte, il devient impératif de comprendre et de promouvoir la responsabilisation des groupes armés à l'égard des civils, en vue d'établir des stratégies de protection.(4)

En dépit de rôle croissant joué par les groupes armés non étatiques lors de conflits internes, le droit international humanitaire (DIH) et les normes en matière de droits de la personne offrent des possibilités fort limitées de mettre les groupes armés sur le chemin de la conformité, alors qu'un ensemble de dispositifs législatifs ont été élaborés qui fournissent aux intervenants étatiques un cadré détaillé pour orienter le comportement de leurs combattants lors de conflits armés. Ce décalage entre intervenants étatiques et non étatiques illustre à quel point le développement du droit humanitaire a été subjugué à des considérations d'ordre politique, ne reconnaissant aucune fonction de protection aux groupes armés, à la différence des intervenants étatiques. Malgré le rôle crucial joué par les groupes armés lors de conflits intérieurs, les lois relatives aux droits de la personne ne s'appliquent, de jure, qu'aux entités étatiques, et la DIH ne propose que des principes de protection d'ordre général, qui figurent à l'article 3 (commun aux quatre Conventions de Genève) et certaines règles d'engagement qui figurent dans le Protocole Additionnel II. Qui plus est, lors de conflits de faible intensité, il arrive souvent que les conditions d'application du DIH ne sont pas satisfaites.

La plupart des groupes armés ont été exclus des conférences sur les normes internationales applicables aux conflits armés, et les contacts avec les groupes armés sont sujets à des pressions politiques intenses et multiples. La réticence de la part des États à reconnaître le rôle de groupes armés non étatiques dans la mise en vigueur de normes internationales, a été récemment illustrée par la Conférence de Rome sur la création d'une Cour pénale internationale. Cette conférence, qui comptait des représentants de centaines d'ONG (dont certaines jouissant d'un statut officiel) parmi les délégations des 130 États présents, ne comptait pas un seul représentant d'un groupe armé. Le Statut entériné en juillet 1998 lors de la Conférence prévoit peu de provisions pour traiter avec les groupes armés, et les obligations imposées s'appliquent exclusivement aux États et aux individus. Notamment, le Statut ne confère aux intervenants non étatiques aucun fondement juridique en matière de poursuite judiciaire pour crimes de guerre, et ce malgré le fait que le cadre directeur des groupes armés est souvent la seule entité en mesure d'exercer un contrôle sur les combattants non étatiques. On est en droit de mettre en question la pertinence de ces provisions législatives, dans les situations où un gouvernement a perdu le pouvoir de traduire devant les tribunaux des criminels non étatiques, ou alors a renoncé à ce pouvoir dans le cadre d'un processus de paix, comme ce fut le cas par rapport aux combattants du FRU en Sierra Leone.

On a avancé que la plupart des groupes armés ne seraient probablement pas en mesure de respecter les obligations issues des traités internationaux, étant donné leur incapacité ou leur refus de respecter ces normes au cours de leurs opérations. Cependant, étant donné que cela est vrai aussi, dans une large mesure, de nombreux intervenants étatiques, surtout lors de situations d'urgence complexes, la participation active des groupes armés à la protection des civils lors de conflits armés devrait cependant être sollicitée. En règle générale, on peut dire que les groupes armés font un usage de la force qui se situe hors les cadres légaux ou légitimes. Les efforts déployés pour engager ces groupes à respecter les normes nationales ou internationales peut apparaître au mieux naïve, et au pire corrompue par des facteurs d'ordre politique. Néanmoins, la longue expérience des organismes humanitaires, que ce soit le CICR ou d'autres organisations humanitaires de premier plan traitant avec divers groupes armés a bien démontré les retombées positives potentielles, pour les populations civiles, d'un tel dialogue. D'un point de vue pratique, les groupes armés demeurent des intervenants clés en matière de stratégies de protection :

• en tant que gouvernements de facto, dans les territoires contrôlés par eux;
  
• en tant qu'entités militaires participant activement au combat;
  
• en tant qu'autorités responsables de la protection d'opérations humanitaires; et
  
• en tant qu'entités politiques éventuellement parties à un règlement de paix.

Stratégies pour obtenir la conformité de groupes armés aux normes internationales

Les praticiens soutiennent qu'il faut distinguer deux étapes, dans les approches faites aux groupes armés relativement aux enjeux humanitaires. En premier lieu, il convient d'évaluer les principales caractéristiques du groupe en cause et de prendre la mesure de sa cohésion afin de juger s'il est opportun d'établir un dialogue productif avec ce groupe. Bien que cette évaluation exige parfois des contacts préliminaires avec le groupe, son objectif est d'établir une analyse critique quant à la valeur d'un éventuel dialogue avec un groupe armé, indépendamment de la position adoptée par ses dirigeants à l'égard des questions humanitaires. Une fois accomplie cette analyse préliminaire, il faut dresser des plans pour établir avec le groupe un dialogue d'ordre humanitaire, en tenant compte des divers facteurs ayant une incidence sur la réceptivité du groupe aux normes internationales.

Définir les caractéristiques principales de groupes armés

La plupart des praticiens s'entendent pour dire qu'avant de traiter avec eux, il faut identifier les caractéristiques principales des groupes armés. Cependant, étant donné la grande diversité qu'affichent les groupes armés, qui vont des milices qui se comportent comme des mafias à des mouvements religieux et des armées corporatives, il est déconseillé d'établir des descripteurs communs trop spécifiques. De plus, la définition ne devrait pas avoir pour objectif d'exclure d'une stratégie de protection des groupes donnés, mais bien d'identifier les normes organisationnelles minimales susceptibles de rendre profitables ces contacts. Cela dit, les caractéristiques principales de groupes armés peuvent être décrits comme suit :

1. Une structure de commandement unifiée :

   Les combattants sont organisés selon une structure de commandement unique dont ils respectent les instructions. Les commandants détiennent à tout le moins un minimum de contrôle sur le comportement des combattants, en particulier en ce qui touche la manière de traiter les civils. Tout dialogue en matière d'enjeux humanitaires entrepris avec des groupes fragmentés ou affichant des divisions internes sérieuses risque d'être stérile, sinon contre-productif.

2. L'usage de violence pour atteindre des objectifs politiques :

   Le groupe se livre à une lutte politique, c'est-à-dire à une tentative de redéfinir par des moyens violents les fondements politiques et juridiques de la société. Il est courant que la violence soit utilisée non pas à titre de tactique militaire visant la prise du pouvoir, mais dans le but de rendre insoutenable le statu quo politique. Dans un tel contexte, la violence peut adopter des formes innombrables, notamment à l'égard des civils, dont la tuerie, le viol, le rapt d'enfants, la torture, l'extorsion, la destruction des récoltes, des sources d'eau, des marchés locaux et des infrastructures civiles, à savoir des attaques contre les écoles, les bureaux des administrations, des embuscades sur les routes commerciales, les lignes d'alimentation électrique, etc. Les combattants s'adonnent souvent à des activités criminelles parallèles, usant de force pour mettre la main sur certaines ressources par des activités comme l'extorsion, le trafic de drogues, le commerce illicite du bois ou des diamants, etc. Lors de conflits --c'est le cas en Colombie et au Myanmar-- le double aspect des activités des combattants met en question la cohésion du groupe en tant qu'entité politique. La tolérance face aux activités criminelles autonomes des combattants est une assez bonne jauge du degré de contrôle exercé sur le groupe par ses dirigeants.

3. L'autonomie par rapport au contrôle étatique :

La question du contrôle étatique est souvent difficile à résoudre. Il est parfois difficile de distinguer entre des forces progouvernementales autonomes, tels que les groupes paramilitaires in Colombie, et des forces paramilitaires sous le contrôle de l'État, tels que l'Armée du Liban-Sud dans la zone occupée par Israël. L'évaluation du niveau de contrôle exercé par l'État sur les groupes paramilitaires est rendue difficile par le fait que ces groupes ont comme fonction accessoire de déresponsabiliser l'État au chapitre des actions entreprises par ces groupes. Un support logistique, par exemple le transport aérien, accordé à un groupe paramilitaire par les forces gouvernementales, est un indice important mais non déterminant d'un contrôle gouvernemental. Le niveau de contrôle qu'exercent les dirigeants sur le comportement des combattants demeure un indicateur clé de l'autonomie du groupe.

Les praticiens recommandent généralement de se méfier des groupes dont les caractéristiques ne satisfont pas à l'un ou plusieurs de ces critères, particulièrement dans le cas de groupes nouvellement formés qui apparaissent souvent au sein d'un État déchu. Des groupes armés incapables d'exercer une autorité sur leurs combattants ni de leur imposer des normes de conduite sont peu susceptibles de s'engager dans un dialogue fécond sur des questions d'ordre humanitaire. Un tel dialogue peut en outre nuire à ceux qui en prennent l'initiative. Parmi les groupes de ce type on peut citer les combattants irréguliers ou désorganisés, les bandes de type criminel, les bandits et les pilleurs. Les violences commises par ces types de groupes exigeront inévitablement des mesures plus coercitives, qui relèvent essentiellement de la responsabilité qu'ont les États de rétablir et de maintenir l'ordre public sur leur territoire. Si le gouvernement national se montre incapable ou non disposé à s'acquitter de cette responsabilité, des intervenants internationaux peuvent être appelés à le faire, conformément aux dispositions du Chapitre VII de la Charte des Nations unies. Les organisations humanitaires ont appris à leurs dépens les risques qu'entraîne la présence de ces groupes prédateurs sans chef, pour qui le personnel humanitaire constitue une proie facile.

Dans la même optique, certains affirment que la volonté des groupes armés à se conformer aux principes humanitaires de base devrait aussi être évaluée avant d'établir le contact, surtout dans le cas de groupes armés violents connus pour leurs comportements arbitraires et malveillants à l'égard des civils. Il y a risque que tout contact avec de tels groupes puisse ne servir qu'à leur accorder une légitimité politique sans offrir d'espoir défendable de voir se modifier leurs comportements. D'autres groupes, dont le CICR, sont d'avis qu'une telle évaluation exigera minimalement un échange de vues avec les dirigeants du groupe, et qu'on ne devrait jamais de prime abord exclure la possibilité d'une éventuelle conformité aux normes humanitaires de la part de groupes armés à partir de ce seul barème.

Évaluation de la réceptivité de groupes armés envers les normes internationales

Une fois qu'on a identifié un groupe armé avec qui l'on désire établir un dialogue sur les questions humanitaires, le succès de la stratégie sera en grande partie tributaire d'une analyse approfondie de la réceptivité du groupe à l'égard des normes humanitaires et des normes en matière de droits de la personne. La réceptivité d'un groupe donné semble dépendre de facteurs militaires, politiques, économiques, sociaux et culturels. Pour évaluer la bonne volonté et la capacité du groupe de respecter ces normes, il est essentiel de bien comprendre la dynamique du groupe dans tous ces domaines.

Les facteurs militaires

En plus des caractéristiques organisationnelles des groupes armés, dont on a fait état dans la section précédente, il convient de tenir compte des facteurs militaires qui sont en jeu, notamment des positions militaires et tactiques qui prévalent sur le terrain.

D'un point de vue militaire, le principe visant à séparer les combattants des civils apparaît souvent déraisonnable aux groupes armés non étatiques, puisque ces groupe comptent justement sur cette proximité avec les populations civiles :

• pour éviter d'être attaqués par d'autres parties (par exemple au Sri Lanka);
  
• pour assurer leur survie physique et économique (par exemple en Sierra Leone et
  au Soudan);
  
• pour consolider leur contrôle sur un territoire et sur ses ressources (par exemple en
  Colombie et au Myanmar); ou
  
• pour exercer des pression sur la partie adverse, en terrorisant ou en déplaçant des
  populations (par exemple en RDC, au Burundi et en Uganda).

On peut affirmer qu'en termes militaires, la réceptivité de groupes armés à l'égard des normes humanitaires implique la capacité de dissocier au moins partiellement les combattants des population civiles environnantes. Cette capacité dépendra de plusieurs facteurs, dont :

• la vulnérabilité du groupes aux attaques, aériennes ou autres;
  
• sa dépendance envers les ressources nationales, par opposition aux appuis étrangers
  (par exemple, des ressources humaines situées dans les camps de réfugiés en région
  frontalière plutôt que dans les villages locaux);
  
• le contrôle qu'exerce le groupe sur un territoire donné, et
  
• les avantages militaires à retirer du déplacement de populations nombreuses.
  

Les organisations humanitaires et les autres intervenants cherchant à obtenir des groupes armés qu'ils se conforment aux normes internationales peuvent ne pas être bien placés pour exercer sur ces facteurs une influence significative. Il demeure qu'une analyse de la position militaire du groupe, qui tient compte de tels paramètres, facilitera la planification des négociations entreprises avec les groupes armés. Les organisations humanitaires ne peuvent guère s'attendre à ce que les groupes armés qui subissent sur le terrain des pressions considérables fassent des concessions majeures touchant la distance à respecter par rapport aux populations civiles. Les groupes armés peuvent néanmoins être ouverts à des propositions touchant des mesures pratiques susceptibles de soutenir la population en temps de crise, en vue d'éviter des déplacements forcés de la population par les forces gouvernementales.(5) La question du degré de participation que devraient accorder à de telles opérations les organisations humanitaires soulèvera de sérieuses controverses. Tout engagement avec des groupes armés devrait être doublé d'une conscience aiguë des réalités militaires. Dans l'espoir d'éviter que les parties au conflit ne commettent de graves abus à l'égard des principes d'assistance humanitaire, les organisations humanitaires doivent être disposées à proposer à ces groupes des compromis novateurs (par exemple, l'établissement de « zones humanitaires », d'une « zone de tranquillité », de couloirs humanitaires, etc.).

Facteurs politiques

La réceptivité de groupes armés envers les normes internationales dépendra aussi de leur structure organisationnelle. Vu la grande diversité de leurs objectifs et de leurs modes d'opération, on ne peut certes réunir tous les groupes armés sous une catégorie politique unique. Il est intéressant de constater que la réceptivité des groupes armés à l'égard de questions humanitaires dépend, au moins en partie, de sa dynamique politique interne. Les groupes plus politiquement avertis sont plus enclins au respect des normes et des codes de comportement, alors que des groupes dont les objectifs politiques sont moins bien définis sont plus réticents à s'engager à l'égard de normes qui leur apparaissent contre-intuitives. Certains groupes ont des objectifs politiques clairs (par exemple le FARC ou l'ELN, en Colombie), alors que d'autres ont vu le jour pour combler le vide laissé par des États en proie à l'anarchie (par exemple en Somalie ou en Afghanistan). Un aspect décisif des efforts en vue de promouvoir la protection des civils sera l'intensité du désir qui anime le groupe quant à l'obtention et le maintien d'une légitimité politique de base dans leur milieu, qu'il s'agisse d'un région tribale, d'un groupe ethnique ou social, d'une région, ou au sein de la communauté internationale.

Certains affirment que la légitimité politique des groupes armés est fonction de leur respect à l'égard de certaines normes de comportement, et de la conformité de leur action en regard des valeurs sociétales, y inclus les valeurs humanitaires fondamentales. Si tel est le cas, leur légitimité souffrira des comportements brutaux que ces combattants pourraient avoir envers les civils. Ainsi, pour améliorer leur posture politique, certains groupes tenteront de mettre sur pied des services humanitaires et sociaux destinés à la population, et éviteront de prendre pour cible des populations civiles. C'est ce qui explique le changement de stratégie de la part de l'OLP, suite à son adhésion en 1989 aux quatre Conventions de Genève. D'autres groupes, comme le FRU en Sierra Leone et l'UNITA en Angola, ont au contraire mis entièrement de côté les questions de légitimité et se concentrent uniquement, pour assurer leur viabilité, sur l'accès aux ressources naturelles.

En dernier lieu, la réceptivité de groupes armés envers les normes internationales dépend en partie de la nature de leur appareil de direction. Les groupes armés tournés vers un leader à qui ils attribuent un statut semi-divin, comme c'est le cas des TLET au Sri Lanka, sont peu susceptibles d'engager un dialogue sur les normes humanitaires, alors que les groupes armés dotés d'un appareil dirigeant plus étendu seront mieux disposés à la conformité; c'est le cas du FARC, en Colombie et de l'APLS, au Soudan. Les chefs de groupes armés qui font preuve d'autoritarisme envers leurs propres membres se comportent généralement de manière semblable envers les populations civiles vivant sur les territoires qu'ils contrôlent. À l'inverse, un groupe qui s'est doté d'un appareil dirigeant démocratique, et qui aspire à devenir une entité politique viable, se montrera plus ouvert à un dialogue touchant le comportement des ses combattants.

Les organisations humanitaires peuvent exercer une influence significative sur la dynamique politique d'un groupe armé. Elles peuvent établir et développer des contacts avec les segments les plus progressistes du groupe. Elles peuvent favoriser la mise sur pied de processus internes en vue d'un dialogue sur les enjeux humanitaires.(6) Ainsi on pourrait songer à encourager les groupes armés à constituer une « escadre humanitaire » qui pourrait être chargée des « services sociaux et de santé » et avec qui on pourrait engager un dialogue sur ses aspects techniques. Un tel dialogue pourrait mener, au sein du groupe, à une plus stricte conformité à l'égard des normes internationales.(7)

Facteurs économiques

Bien que l'influence exercée sur les groupes armés par les motivations économiques apparaisse évidente, les organisations humanitaires leur ont accordé peu d'attention. La raison en est simple : les guerres ont toujours été vues comme des événements tragiques, et on s'est donc penché sur les ravages humains et économiques qu'elles causent. L'élaboration de stratégies de protection qui tiennent compte des motivations économiques des groupes armés exige un revirement radical de point de vue, où doivent figurer non seulement les coûts de la guerre mais aussi ses bénéfices. Visiblement, certaines organisations humanitaires ne sont pas à l'aise dans ce genre de calcul.

La prédominance de motivations économiques contredit le postulat voulant que les guerres sont menées essentiellement dans le but de vaincre l'ennemi. Bien souvent, et c'est le cas notamment en Sierra Leone, en RDC et en Angola, remporter la guerre par une victoire sur l'ennemi est devenu un objectif secondaire. Les guerres, et particulièrement les guerres internes, sont devenues des entreprises lucratives où les combattants ont de meilleures chances de survivre et de s'enrichir que les civils. Dans la planification des activités de protection, il devient tout aussi essentiel de comprendre les motivations économiques des guerres intestines que de comprendre leurs motivations politiques et militaires.

Par bonheur, les gouvernements et les organisations internationales peuvent avoir une incidence marquée sur les calculs de coûts et de bénéfices des groupes armés, et favoriser ainsi des stratégies de protection, par exemple en imposant un embargo commercial ou en appliquant des sanctions financières. La menace de mesures économiques coercitives appliquées par ceux qui commanditent un groupe peut également exercer une puissante influence sur les comportements des combattants de ce groupe. Les interactions croissantes entre les gouvernements, le secteur privé et les organisations humanitaires et de droits de la personne peuvent aussi suggérer des mesures pratiques, fondées sur l'affiliation économique et commerciale des groupes armés, en vue de promouvoir leur conformité aux normes internationales.

Facteurs sociaux et culturels

Les groupes armés sont par définition des entités sociales, qui doivent être situées dans le contexte de leur environnement social. Un des objectifs dominants des stratégies de protection est de mener les groupes armés vers la conformité voulue, en s'appuyant sur leurs valeurs sociales et culturelles, et cela sans s'ingérer dans l'enjeu politique du conflit, à savoir leur légitimité en tant qu'acteurs politiques. Par exemple, en Afghanistan, bien que les combattants Taliban et ceux de l'Alliance du Nord se font la guerre depuis des années à propos de questions idéologiques et religieuses, ils sont beaucoup plus près les uns des autres en matière de société et de culture qu'ils ne le sont de tout autre groupe ou entité du monde.(8) Pour les stratégies de protection, une vision juste de la nature sociale et culturelle des groupes armés représente certainement un atout de toute première importance. Pour exercer une influence sur la perception des groupes armés en matière de leurs obligations à l'égard du droit international, les organisations humanitaires et les autres membres de la communauté internationale doivent être en mesure de bien saisir l'environnement social et culturel de tels groupes. Les principes de base des stratégies de protection peuvent souvent être présentées aux groupes armés dans une optique qui trouvera écho dans leurs perceptions sociales et culturelles propres. Une telle interprétation sociale et culturelle des normes internationales ne suppose en rien leur perversion. Bien au contraire, elle peut mener à une multiplicité de moyens d'inciter les groupes armés à adopter ces normes. Une conformité à l'égard de ces normes internationales impliquera :

• de préserver la vie et la dignité des civils en tant qu'aspect essentiel des réalisations à
  long terme du groupe armé;
  
• d'accroître la stabilité sociale dans les territoires occupés, et d'y promouvoir des
  comportements pacifiques;
  
• d'améliorer l'efficacité et la cohésion du groupe armé en tant qu'organisation sociale
  et d'en renforcer la cohésion sociale;
  
• d'accroître la légitimité du groupe en tant qu'intervenant politique à l'échelle
  régionale, nationale et internationale.
  

Certaines organisations, en particulier les ONG de droits de la personne, s'opposent à des stratégies qui mettent l'accent sur les valeurs sociales et culturelles des groupes armés, surtout si ces valeurs vont à l'encontre des normes fondamentales en matière de droits de la personne. Bien qu'un dialogue constructif sur les questions humanitaires doit permettre à toutes les parties d'exprimer leurs points de vue et d'expliquer leur position, les organisations humanitaires doivent prendre des précautions quand elles traitent avec les groupes armés de questions culturelles, pour éviter d'accorder une légitimité à des pratiques qui enfreignent le droit international. Toute entente signée avec un groupe armé doit spécifier dès le départ que ce sont les normes internationale qui prévalent.

Assurer le respect des normes internationales par les groupes armés

Les stratégies visant l'observation par les groupes armés des normes humanitaires de base doivent prévoir un ensemble de mesures pratiques à respecter par les parties pour assurer la conformité à ces normes. Le véritable test de la conformité de groupes armés se déroulera sur le terrain. Sans dispositifs de suivi et de surveillance à l'égard des engagements pris par le groupe, la plupart des ententes humanitaires risquent de rester lettre morte. L'aspect à la fois le plus complexe et le moins développé de ces stratégies se situe à l'étape de la mise en pratique de ces normes humanitaires par les groupes armés.

Comme c'est le cas avec des acteurs étatiques, les organisations humanitaires et de droits de la personne traitant avec des groupes armés ont le choix entre deux approches, en matière de la mise en vigueur par ces derniers de normes internationales. Une fois que les groupes armés se sont engagés à se plier aux normes internationales, les organismes :

• peuvent engager un dialogue avec les groupes armés en vue de les aider à renforcer
  leur capacité de respecter ces normes, ou alors
  
• peuvent tenter de renforcer les pressions sur les groupes armés par une dénonciation
  publique internationale et dans leur milieu propre, quand se produisent des violations
  des normes internationales.
  

Chacune de ce approches a ses défenseurs, et chacune a à son actif des succès reconnus et des échecs retentissants. Les approches se distinguent l'une de l'autre par leur perception de ce qui constitue l'obstacle majeur à la mise en vigueur des normes internationales. La première affirme que ce sont des lacunes au chapitre de la capacité à assurer le respect de ces normes qu'il faut combler, alors que la seconde affirme que c'est une lacune au chapitre de la volonté qui fait obstacle, et qu'il convient conséquemment d'exercer une pression politique en vue de faire observer les règlements. Il serait déraisonnable et inutile de couvrir d'opprobre un groupe armé qui se montre incapable de mettre en vigueur les règlements du DIH en vertu du fait que les combattants sont ignorants de ces règlements. Par ailleurs, si l'on accorde une aide à un groupe qui se montre réticent à appliquer ces règlements, en offrant par exemple à ces combattants des services de dissémination, cette aide sera utilisée par le groupe à des fins exclusivement politiques. C'est pourquoi il convient d'établir dès le départ laquelle de ces approches (renforcer les capacités ou renforcer les pressions) semble la plus susceptible de porter fruit.

Renforcer les capacités

En termes pratiques, la responsabilité de l'instruction et la surveillance des commandants d'unités relève des cadres dirigeants de chaque groupe armé. Il en est de même de la responsabilité de mettre en vigueur des règlements et des mesures prises à l'égard de ceux qui violent ces règlements. C'est cette responsabilité qui fonde l'imputabilité du groupe à l'égard du respect des normes internationales. Elle implique la capacité d'enquêter sur les violations présumées, et la capacité d'imposer des mesures correctives, y inclus la poursuite et la punition des fautifs. La participation des dirigeants du groupe à cet effort contribue à renforcer chez eux le sens de leur imputabilité.

L'Article 3 commun aux quatre Conventions de Genève de 1949 fournit un cadre applicable à ce type d'exercice. Il en appelle à toutes les parties dans un conflit armé intérieur à participer à la mise en œuvre des provisions de base du DIH, et ce sans égard au statut légal des parties au conflit. En vertu de cet article, un groupe armé organisé se voit accorder le statut d'une des parties en cause, en ce qui concerne à la mise en vigueur des provisions fondamentales du DIH, et est doté d'un statut correspondant à celui d'un État en matière de questions humanitaires, même sans que lui soit accordé un statut légal complet sous le droit international. Les groupes armés sont habilités par le DIH à signer des ententes officielles avec des intervenants internationaux tels que le CICR ou les agences humanitaire de l'ONU, et à engager leur responsabilité en matière de questions humanitaires, à condition qu'une certaine légitimité existe au chapitre des questions humanitaires. Cette approche a été reprise plus récemment par divers ententes et protocoles d'entente sur les normes humanitaires établis avec des groupes armés. (9)

La première étape d'une stratégie visant à renforcer la capacité de groupes armés d'appliquer les normes internationales consiste à établir un dialogue avec ses dirigeants. Il sera nécessaire, pour établir un niveau minimum de confiance, d'établir des liens personnels avec les dirigeants et de développer les contacts au fil du temps. Une aide en ce sens peut venir de tierces parties, par exemple des membres de la diaspora, des églises, des partis politiques ou des ONG. Ce processus doit se doter d'objectifs clairs et de principes d'engagement clairs aussi, tant à l'égard du groupe armé qu'à l'égard de la communauté internationale, qui fera peut-être état de doutes ou fera surgir des obstacles à de telles entreprises. L'édification de la capacité de groupes armés de se conformer aux normes internationales doit s'appuyer sur la capacité de la communauté internationale de fournir une aide de cette nature. Une organisation devrait se garder de promettre un soutien qu'elle n'est pas en mesure d'offrir. À titre d'exemple, notons que la démobilisation d'enfants-soldats exige non seulement de leur retirer leurs armes, mais aussi de pourvoir des programmes d'éducation et d'alimentation pour des années à venir.

Renforcer les pressions

Les pressions publiques d'ordre international (soumettre un groupe à la dénonciation et la réprobation publiques) constituent l'un des dispositifs de choix des ONG militant pour les droits de la personne. Réprouver un groupe armé signifie de mettre en question sa légitimité au sein de son propre milieu ou de son groupe d'appui national, de sa diaspora et de la communauté internationale en son ensemble. Une telle action peut avoir un impact significatif sur le comportement d'un groupe qui est particulièrement tributaire pour son combat de l'appui international, comme c'est le cas des mouvements rebelles au Soudan, qui comptent sur le soutien du gouvernement des États-Unis et des groupes d'appui chrétiens. Elle aura un impact plus restreint sur des groupes qui comptent sur le soutien de leur milieu local qui, lui, n'est pas sensible à l'opinion publique internationale, comme c'est le cas du mouvement Taliban. On a avancé qu'un usage abusif de cette tactique peut être contre-productif et qu'il encourage les groupes armés à intensifier leurs actes d'extorsion à l'échelle locale, afin d'assurer leur viabilité (par exemple les TLET au Sri Lanka, et le FRU en Sierra Leone).

Les organisations de droits de la personne et les agences humanitaires ont à cet effet des approches qui s'avèrent complémentaires. Sans la pression exercée par les groupes de revendication, la plupart des tentatives des agences humanitaires pour traiter avec les groupes armés auraient peu d'impact, ou alors cet impact se désagrégerait rapidement sous la pression des facteurs militaires, politiques et économiques cités plus haut. Pour que ces deux stratégies soient appliquées de manière optimale, il serait utile de distinguer entre les organisations humanitaires et les groupes de revendication, tant au chapitre des institutions que des mandats. La mise en place d'un dialogue avec les groupes armés est un processus long et pénible; dans un tel contexte, toute menace d'opprobre public exprimée par des organisations similaires ne peut que compliquer le travail des organisations engagées dans un tel processus.

Conclusion

Ce document tente d'élaborer une série de stratégies en vue d'engager les groupes armés à mettre en vigueur les normes humanitaires et les normes en matière de droits de la personne. Ces stratégies doivent demeurer expérimentales, étant donné l'évolution constante des types de situations et de groupes armés. Il ne s'agit donc pas de prescrire des recettes pour traiter avec les groupes armés, mais d'offrir quelques observations tirées de l'expérience des praticiens sur le terrain.

On aurait tort cependant de sous-estimer la valeur de traiter avec groupes armés en matière de questions humanitaires. Bien au contraire, le fait d'établir avec les groupes armés un dialogue concret et durable touchant la protection des civils constituera peut-être, en matière de sécurité humaine, le défi le plus décisif. Parmi toutes les sources d'insécurité, la menace posée aux civils par le conflit armé intérieur représente le problème le plus tangible auquel il nous faut trouver réponse; elle soulève des enjeux moins complexes que ne le font la pauvreté, le réchauffement de la planète ou le commerce des armes. C'est ce caractère à la fois tangible et humanitaire des améliorations promises par un tel engagement qui rend impératif que l'on s'adresse aux groupes armés à partir d'optiques nouvelles sur la sécurité des personnes.

On pourra choisir entre diverses stratégies visant à traiter avec les groupes armés sur les questions humanitaires; on pourra soit renforcer les pressions sur ces groupes en tant qu'entités politiques, soit renforcer la capacité de ces groupes en tant qu'organisations administratives. Chacune des stratégies exige une analyse détaillée des vulnérabilités des groupes armés et de leur niveau de réceptivité à l'égard des normes internationales. Mais à un niveau plus fondamental, elles exigent des efforts concertés afin de coordonner les actions de la communauté internationale, pour éviter que les progrès des uns ne neutralisent les progrès des autres en regard des groupes armés. Il est improbable que la communauté internationale s'entende en tous points sur un plan d'action si vaste. Mais en dernière analyse, l'efficacité de telles initiatives sera tributaire du professionnalisme des intervenants étatiques et non étatiques œuvrant sur le terrain.

Genève, le 5 mars 2000.